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Verfassungsbruch als konstitutives Element des Austrofaschismus

Aus heutiger verfassungsrechtlicher Sicht gilt das Vorgehen der Regierung Dollfuß ab dem 4. März 1933 als "Staatsstreich mit legalem Anstrich“, dessen Technik "im österreichischen Verfassungsverständnis ein tiefes Trauma hinterlassen“ hat (paradigmatisch Adamovich/Funk/Holzinger 1997, RZ 08.002, 83). Dieser Staatsstreich stellt sich als eine Reihe, wenn nicht Summe von Verfassungsbrüchen dar.

Der historisch erste Verfassungsbruch der Regierung Dollfuß war die "Ausschaltung“ des Nationalrats. Sie betrachtete nach der Geschäftsordnungskrise am 4. 3. 1933 die Wiedereinberufung des Nationalrats als unerlaubte Versammlung und verhinderte – unter Androhung der gewaltsamen Auflösung durch die Polizei – sein neuerliches Zusammentreten am 15. 3. 1933. Zugleich sprachen Regierungspropaganda und –parteigänger weiterhin von der "Selbstausschaltung“ des Nationalrats.

"Gottes Vorsehung hatte es aber anders gewollt: Österreich hatte keine Zeit mehr zu warten; gleichzeitig von zwei Seiten, vom Nationalsozialismus und vom Sozialismus in gleich gefährlicher Weise bedroht, musste ein Durchbruch versucht und gewagt werden. Die außerordentlichen Verhältnisse bedingten auch außerordentliche Entschlüsse, mit den bisherigen demokratischen Methoden wäre die Situation nicht zu meistern gewesen. Als die Gefahr aufs höchste stieg, da geschah das Unerhörte – ich weiß nicht, soll man es Zufall oder Wunder nennen – dass das österreichische Parlament kopflos wurde und sich selbst ausschaltete. Die Regierung Dollfuß bekam freie Hand und ging rasch und entschlossen daran, unter eigener Verantwortung die als notwendig erkannte völlige Neugestaltung des staatlichen und gesellschaftlichen Lebens in unserem Vaterlande einzuleiten. Die Situation richtig erfasst und sofort mit starker Hand zugegriffen zu haben, wird das unvergängliche Verdienst des CVers Dr. Dollfuß bleiben." (Krasser 1936, 15).

Die Bundesregierung regierte in der Folge durch Regierungsgesetzgebung in Form selbständiger, gesetzes- und auch verfassungsändernder Verordnungen und hob dadurch in einem permanenten Verfassungsbruch die Gewaltentrennung auf. Sie stützte ihre Verordnungen jeweils direkt auf das Kriegswirtschaftliche Ermächtigungsgesetz aus 1917 (KWEG). Dieses ermächtigte die Regierung, während der Dauer der durch den Krieg hervorgerufenen außerordentlichen Verhältnisse durch Verordnung die notwendigen Verfügungen zur Förderung und zur Wiederaufrichtung des wirtschaftlichen Lebens, zur Abwehr wirtschaftlicher Schädigungen und zur Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln und anderen Bedarfsgegenständen zu treffen. (Gesetz vom 24.7.1917, RGBl 307; nach: Adamovich / Funk / Holzinger RZ 08.002).

§ 7 Abs 2 des Verfassungsgesetzes vom 1. Oktober 1920, BGBl Nr. 2 (Verfassungs-Übergangsgesetz 1920, kurz: VÜG 1920) hatte das KWEG in einer kürzeren Formulierung als Verfassungsbestandteil rezipiert. In der Stammfassung lautete diese Bestimmung:
Die nach dem Gesetz vom 24. Juli 1917, R.G.Bl. Nr. 307, mit welchem die Regierung ermächtigt wird, aus Anlaß der durch den Kriegszustand verursachten außerordentlichen Verhältnisse die notwendigen Verfügungen auf wirtschaftlichem Gebiet zu treffen, der Regierung zustehenden Befugnisse gehen sowohl auf die Bundesregierung als auch auf die einzelnen Bundesminister über. (Nach: Fröhlich/Kelsen/Merkl 1922, 290 f).

Im KWEG war eine periodische Vorlage der Notverordnungen an den Reichsrat vorgesehen gewesen; Kelsen/Fröhlich Merkl verneinten eine analoge Vorlageverpflichtung an den Nationalrat (s. Textanhang).

Die Ermächtigung der Regierung zu gesetzesändernden Verordnungen nach dem KWEG galt als die hervorzuhebende Ausnahme vom System des B-VG und bedurfte daher einer eigenen verfassungsgesetzlichen Regelung, die eben durch das VÜG 1920 erfolgte (Kommentar zu Artikel 18 Abs 2 B-VG; Kelsen/Fröhlich/Merkl 1922, 86).

Verordnungen unterschieden/unterscheiden sich in diesem System als generelle Normen zwar nach Inhalt und allgemeinem Geltungsanspruch nicht von Gesetzen, werden aber nicht vom Nationalrat (Staatsfunktion "Gesetzgebung“), sondern von Verwaltungsorganen (Staatsfunktion "Vollziehung“) erzeugt. Das Handeln der Vollziehung durfte/darf nach Artikel 18 Abs 1 B-VG jedoch nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden (Legalitätsprinzip). Verordnungen waren/sind daher nur als Ausführungsverordnungen zulässig, die Normerzeugung durch Verwaltungsorgane setzt/e als Ausnahme von der Gewaltentrennung eine Ermächtigung unmittelbar durch die Verfassung voraus (Kelsen 1923, 177).

Das Gesetz, in dessen Ausführung eine Verordnung ergeht, muss/te nach dieser strengen Auffassung des Legalitätsprinzips den Inhalt der Verordnung hinreichend genau bestimmen. Als verfassungswidrig galten/gelten daher insbesondere Gesetze – und in der Folge auf diesen beruhende Verordnungen –, die nur unspezifische oder allgemeine Verordnungsermächtigungen enthalten ("formalgesetzliche Delegation“) oder deren Inhalt sich nicht auf eine konkrete gesetzliche Grundlage zurückführen ließ/lässt. Zur Überprüfung der geforderten Entsprechungen war/ist nach dem B-VG der Verfassungsgerichtshof berufen (Art 139 B-VG).

Ob das KWEG noch in den Jahren 1933/34, rund 15 Jahre nach Ende des Weltkrieges, als geeignete Rechtsgrundlage für Verordnungen in Frage kam, kann dahin stehen; zu einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes darüber kam es nicht mehr. Der Wiener Stadtsenat (als Landesregierung) und Gerichte fochten ab März 1933 in mehr als hundert Fällen auf das KWEG gestützte Verordnungen der Regierung Dollfuß vor dem Verfassungsgerichtshof an. Bevor dieser jedoch über eine dieser Anfechtungen entscheiden konnte, traten vier Verfassungsrichter zurück. Zugleich schloss die Bundesregierung am 23. Mai 1933 durch die, wiederum auf das KWEG gestützte, und "offenbar fehlerhafte“ Verordnung BGBl 1933/191 die Ernennung weiterer Verfassungsrichter aus. Sie beseitigte damit in einem neuerlichen Verfassungsbruch "die verfassungsrechtliche Normenkontrolle selbst“ (Adamovich/Funk/Holzinger 1997, RZ 08.002, 83 f).

Durch die genannte Verordnung wurde dem § 6 des Verfassungsgerichtshofgesetzes 1930 ein neuer Absatz 3 angefügt. Demnach durften die Mitglieder und Ersatzmitglieder des Verfassungsgerichtshofs "nur dann an Sitzungen und Verhandlungen teilnehmen und hiezu eingeladen werden, wenn und solange dem Verfassungsgerichtshof sämtliche Mitglieder und Ersatzmitglieder angehören“, die noch nach dem B-VG und den darin vorgesehenen Vorschlägen des Nationalrates bzw. Bundesrates ernannt worden waren (diese Vorschläge berücksichtigten wiederum Nominierungen der politischen Parteien). Am 23. und 24. Mai 1933 erklärten nun vier auf diese Weise ernannte, ursprünglich von christlichsozialer Seite nominierte Verfassungsrichter ihren Rücktritt, und der Verfassungsgerichtshof durfte nicht mehr zusammentreten (Urban 2004).

Wie die Regierung Dollfuß und ihre Parteigänger in der Richterschaft den Verfassungsgerichtshof funktionsunfähig machten, ist ein weiteres signifikantes Beispiel dafür, dass die schrittweise Zerstörung der demokratischen Institutionen des B-VG zwar am Fortschreiten der Regierungsgesetzgebung ablesbar ist, jedoch nur unter der Berücksichtigung historischer Faktizität in ihrer Bedeutung klar wird.

Verfassungsrecht in Verordnungsform war/ist nach dem B-VG denkunmöglich. Die auf das KWEG gestützte Verfassungs-Verordnung 1934 setzte als verfassungsändernde Verordnung den Verfassungsbruch durch Regierungsgesetzgebung in qualifizierter Weise fort.

Durch eine weitere Verordnung nach dem KWEG berief die Bundesregierung den Nationalrat für 30. 4. 1934 zu einer Sitzung ein. Der Nationalrat tagte, da die Bundesregierung – wiederum durch eine auf das KWEG gestützte Verordnung – die Mandate der SDAP für erloschen erklärt hatte, als "Rumpfparlament“. Dieses Rumpfparlament beschloss die Selbstermächtigungs-Verordnung 1934. Nach deren bereits zitiertem Artikel II sollte die in der Anlage zur Verfassungs-Verordnung vom 24. 4. 1934 "kundgemachte Verfassungsurkunde [...] als Bundesverfassungsgesetz auch im Sinne der gegenwärtig geltenden Bundesverfassung“ gelten.

Wie erwähnt, ist die Verfassungs-Kundmachung 1934 (auch: "Verfassung 1934“; "Mai-Verfassung“) materiell ident mit der in der Anlage zur Verfassungs-Verordnung vom 24. April 1934 bereits kundgemachten "Verfassungsurkunde“. Zur Kundmachung unter der Bezeichnung "Verfassung 1934“ in einem ab 1. Mai 1934 neu zu zählenden Teil des Bundesgesetzblattes ermächtigte sich die Bundesregierung ausdrücklich unter Einbeziehung des Rumpfparlaments (Art II zweiter Satz Selbstermächtigungs-Verordnung).

Dies zeigt, dass und wie sehr das Dollfuß-Regime auf widersprüchliche Weise bestrebt war, legalistisch zwar einerseits eine neue Verfassung zu machen und damit die Kontinuität mit dem "Bisherigen“ zu brechen, andererseits aber bemüht war, den Schein der Kontinuität mit dem B-VG herzustellen und an dieses anzuknüpfen ("es geht alles mit rechten Dingen zu“).

Die Rechtskontinuität mit dem B-VG war ausgeschlossen, da die intendierte Gesamtänderung der Verfassung nicht, wie in Artikel 44 Absatz 2 B-VG vorgesehen, Gegenstand einer Volksabstimmung wurde (Art I der Selbstermächtigungs-Verordnung kann dem nicht entgegenstehen). Alle Teile der Non-Verfassung vom 30.4.1934 (1. Mai 1934) stellen sich daher als Bruch der verfassungsrechtlichen, wenn auch nicht der völkerrechtlichen Kontinuität dar (Adamovich/Funk/Holzinger 1997, RZ 08.002 – .005, 84 ff, mit einer hinsichtlich der Regierungsgesetzgebung von März 1933 bis zur Ausschaltung des Verfassungsgerichtshofs im Mai 1933 großteils impliziten Bewertung der Verfassungswidrigkeit).